強化源頭管控 嚴格安全準入
——《國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南全面加強安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入工作的指導(dǎo)意見》解讀
近日，國務(wù)院安委辦印發(fā)《關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南全面加強安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入工作的指導(dǎo)意見》（安委辦〔2017〕7號，以下簡稱《意見》）。《意見》從總體思路、重點任務(wù)、保障措施三大方面提出了指導(dǎo)性意見，為更有效地加強源頭管控、嚴格安全準入、防范和遏制遏制重特大事故提供了重要遵循。
一、制定《意見》的必要性
國務(wù)院安委辦制定出臺《意見》主要有以下三個方面的考慮：
一是突出抓好“牛鼻子”工程。近年來，安全生產(chǎn)重特大事故時有發(fā)生，去年全年發(fā)生重特大事故32起，平均每月近3起，不但給人民群眾生命財產(chǎn)安全造成重大損失，也引起社會廣泛關(guān)注，產(chǎn)生了較大的社會負面影響。黨的十八屆三中、四中、五中全會，中央城市工作會議、2016政府工作報告等都對遏制重特大事故作了突出強調(diào)。圍繞這一工作重心，《意見》以源頭管控和安全準入為抓手，與其他手段形成合力，旨在堅決遏制重特大事故發(fā)生。
二是細化了《工作指南》的相關(guān)要求。2016年，國家安全監(jiān)管總局出臺了《標本兼制遏制重特大事故工作指南》（安委辦〔2016〕3號，以下簡稱《工作指南》），其中對全面加強安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入工作提出原則要求。對此，《意見》進一步細化措施，并與《工作指南》、《關(guān)于實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機制的意見》（安委辦〔2016〕11號）等共同構(gòu)成防范和遏制重特大事故的系統(tǒng)性舉措。
三是堅持問題導(dǎo)向。一些地方和企業(yè)在安全生產(chǎn)源頭管控和準入關(guān)口上把控不嚴不實的現(xiàn)象仍然存在，如項目規(guī)劃設(shè)計安全評估還不到位，城鄉(xiāng)安全保障布局不合理現(xiàn)象較為突出；有些生產(chǎn)工藝、技術(shù)、設(shè)備和材料存在“先天不足”，高危行業(yè)和重點行業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵崗位人員安全素質(zhì)和職業(yè)安全技能不能滿足崗位需要等。解決上述突出問題，必須加大安全準入把關(guān)力度。
二、抓住關(guān)鍵，明確五大方面重點任務(wù)
《意見》確立了“構(gòu)建集規(guī)劃設(shè)計、重點行業(yè)領(lǐng)域、工藝設(shè)備材料、特殊場所、人員素質(zhì)‘五位一體’的源頭管控和安全準入制度體系”的目標要求，并據(jù)此提出五個方面的重點任務(wù)。
第一，明確規(guī)劃設(shè)計安全要求。具體包括四方面的要求：
一是加強規(guī)劃設(shè)計安全評估。因規(guī)劃設(shè)計把關(guān)不嚴，造成嚴重后果，這方面的教訓(xùn)很多。如山東省青島市“11•22”輸油管道泄露爆炸事故，暴露出一些地區(qū)在規(guī)劃和管線設(shè)計中存在隱患和風(fēng)險。突出表現(xiàn)在部分城鄉(xiāng)規(guī)劃和管線工程設(shè)計對安全生產(chǎn)要求考慮不充分，產(chǎn)生安全隱患；違反已批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃進行設(shè)計、建設(shè)，產(chǎn)生隱蔽致災(zāi)隱患。為此，《意見》明確要求高危項目必須開展安全風(fēng)險評估和防控風(fēng)險論證，明確重大危險源清單。職業(yè)病防治工作關(guān)系到廣大勞動者的身心健康，是重大的民生問題。近年來，我國職業(yè)健康監(jiān)管工作雖然取得積極進展，但總體發(fā)展仍不平衡，面臨的形勢依然嚴峻。《意見》要求按照《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等有關(guān)要求，嚴格落實規(guī)劃審批工作，確保安全生產(chǎn)和職業(yè)病防治工作與經(jīng)濟社會發(fā)展同規(guī)劃、同設(shè)計、同實施、同考核評估。
二是科學(xué)規(guī)劃城鄉(xiāng)安全保障布局。隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，長期積累的安全生產(chǎn)矛盾正在集中顯現(xiàn)，部分城區(qū)與工業(yè)區(qū)相向發(fā)展形成粘連，尤其是城鄉(xiāng)建設(shè)中安全規(guī)劃不到位的問題日益凸顯，安全防護距離不符合相關(guān)標準，形成了新的隱患。如重慶天原化工廠“4•15”事故、天津港“8•12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故給規(guī)劃安全敲響了警鐘。為此，《意見》強調(diào)各地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、設(shè)計、建設(shè)、管理等各項工作必須嚴把安全關(guān)，科學(xué)設(shè)定安全防護距離、緊急避難場所和應(yīng)急救援能力布局，同時要求明確安全管控責(zé)任部門及責(zé)任人。鑒于化工園區(qū)的特殊安全要求，《意見》要求加快實施人口密集區(qū)域的危險化學(xué)品和化工企業(yè)生產(chǎn)倉儲場所安全搬遷工程。
三是嚴把工程管線設(shè)施規(guī)劃設(shè)計安全關(guān)。當(dāng)前我國部分已建油氣管道存在著占壓、安全距離不足、不滿足安全要求的交叉穿越等突出問題。《意見》要求工程管線規(guī)劃布局、設(shè)計與敷設(shè)要依法依規(guī)，并完善相應(yīng)的建設(shè)規(guī)范，健全油氣管線安全監(jiān)管措施和辦法，從嚴控制人員密集區(qū)域管線輸送壓力等級，鼓勵各地區(qū)按照安全、有序原則建設(shè)地下綜合管廊。為確保各地、各單位將加強安全管控貫穿于規(guī)劃、建設(shè)、運營全過程，《意見》提出建立地下綜合管廊安全終身責(zé)任制和標牌制度，接受社會監(jiān)督。
四是嚴把鐵路沿線生產(chǎn)經(jīng)營單位規(guī)劃安全關(guān)。鐵路沿線的生產(chǎn)安全不僅關(guān)乎生產(chǎn)經(jīng)營單位自身，更與鐵路正常交通運輸及旅客人身安全息息相關(guān)。2016年濟南聯(lián)華恒基經(jīng)貿(mào)有限公司“11•29”爆炸事故，致相鄰的京滬高鐵橋接觸網(wǎng)斷電，多趟列車晚點，部分列車停運。據(jù)調(diào)查，發(fā)生爆炸事故的廠房離京滬高鐵橋僅50米左右，不符合《鐵路安全管理條例》的相關(guān)規(guī)定。為此，《意見》要求鐵路沿線生產(chǎn)經(jīng)營單位的規(guī)劃與建設(shè)要嚴格執(zhí)行相關(guān)法律、法規(guī)和標準，并嚴控安全防護距離。
第二，嚴格重點行業(yè)領(lǐng)域安全準入。主要涉及三個方面的具體要求：
一是合理確定企業(yè)準入門檻。近些年，重點行業(yè)領(lǐng)域因安全生產(chǎn)行政審批把關(guān)不嚴，直接或間接導(dǎo)致事故發(fā)生的案例屢見不鮮。如天津港“8•12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報告顯示，有關(guān)部門在明知瑞海公司未取得法定審批許可手續(xù)，仍批準瑞海公司從事港口危險貨物經(jīng)營，明知其危險貨物堆場改造項目未批先建，仍批準其驗收通過，埋下了重大隱患。事故血的教訓(xùn)極其深刻，必須牢記，確保安全準入標準不降低。為此，《意見》要求各地區(qū)要明確高危行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)安全準入條件。為明確規(guī)范高危行業(yè)領(lǐng)域可使用生產(chǎn)原料的范圍，上海等地已根據(jù)本地實際情況，建立了《禁止、限制和控制危險化學(xué)品目錄》并頒布實施。《意見》也鼓勵各地根據(jù)實際制定本地區(qū)危險化學(xué)品、煙花爆竹和礦山等“禁限控”目錄并嚴格執(zhí)行。
二是完善建設(shè)項目安全設(shè)施和職業(yè)病防護設(shè)施“三同時”制度。《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》等法律法規(guī)對安全生產(chǎn)設(shè)施和職業(yè)病防護設(shè)施明確提出了“三同時”制度。特別是對勞動者安全健康和社會危害較大的礦山、危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)，以及發(fā)生事故損失大、社會影響大的重點建設(shè)項目等，必須嚴格落實“三同時”的有關(guān)規(guī)定，特別強調(diào)一旦發(fā)生事故，將依法予以處罰。在實際工作中，應(yīng)進一步完善“三同時”管理規(guī)定，突出重點，加大監(jiān)督檢查力度，嚴格審查驗收程序，確保從源頭上不留安全隱患。
三是嚴格審批重點行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)項目。近年來，我國安全生產(chǎn)事故總量呈下降趨勢，但煤礦、危險化學(xué)品、煙花爆竹等仍是事故頻發(fā)的重點行業(yè)。為遏制重特大事故，應(yīng)從源頭上嚴格按照法律法規(guī)及相關(guān)標準要求，從嚴審批這些行業(yè)領(lǐng)域的建設(shè)項目。如《關(guān)于進一步加強煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》（國辦發(fā)〔2013〕99號）《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2016〕7號）、《2016年能源工作指導(dǎo)意見》等都對煤礦項目均提要從嚴審批要求。《危險化學(xué)品建設(shè)項目安全許可實施辦法》對新建、改建、擴建危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存裝置和設(shè)施項目，進行建設(shè)項目安全審查。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，《意見》要求高危項目審批必須把安全生產(chǎn)作為前置條件，嚴格規(guī)范礦山、危險化學(xué)品“兩重點一重大”及煙花爆竹建設(shè)項目前期工作階段部門的聯(lián)合審批制度。
第三，強化生產(chǎn)工藝、技術(shù)、設(shè)備和材料安全準入。這里涉及五個方面的具體要求：
一是加快淘汰退出落后產(chǎn)能。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出要加快鋼鐵、煤炭等行業(yè)過剩產(chǎn)能退出。2016年中央經(jīng)濟會議強調(diào)要著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化為安全生產(chǎn)工作提供了有利條件。通過化解過剩產(chǎn)能，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，推動安全生產(chǎn)再上新臺階。《意見》提出對于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄（2011年本）（修正）》中設(shè)定的淘汰類工業(yè)技術(shù)與裝備的產(chǎn)能，要嚴格按照規(guī)定時限或計劃進行淘汰，加快更新淘汰落后生產(chǎn)工藝技術(shù)裝備和產(chǎn)品目錄，并完善礦山、危險化學(xué)品、煙花爆竹等生產(chǎn)企業(yè)退出轉(zhuǎn)產(chǎn)扶持獎勵政策，為安全生產(chǎn)工作奠定良好基礎(chǔ)。
二是加快完善強制性工藝技術(shù)裝備材料安全標準。目前我國安全生產(chǎn)相關(guān)標準已達1500多項，但強制性國家標準數(shù)量偏少，部分標準的標齡過長，標準規(guī)定尺度不一，關(guān)鍵標準缺失，新產(chǎn)品、新工藝、新業(yè)態(tài)標準制定滯后等問題突出。按照《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》（國發(fā)〔2015〕13號）要求，必須加快安全生產(chǎn)標準的制定修訂和整合。《意見》強調(diào)要及時制修訂并公布相關(guān)工藝技術(shù)裝備強制性安全標準，鼓勵制定新產(chǎn)品、新工藝、新業(yè)態(tài)的安全生產(chǎn)和職業(yè)健康技術(shù)地方、行業(yè)、企業(yè)標準。
三是加強關(guān)鍵技術(shù)工藝設(shè)備材料安全保障。海因里希事故致因理論認為，事故的直接原因是物的不安全狀態(tài)和人的不安全行為。企業(yè)有關(guān)部門應(yīng)從工程設(shè)計、設(shè)備制造、原材料采購、建設(shè)施工等各個環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，嚴禁不合格設(shè)備、配件、材料等進入生產(chǎn)裝置，嚴防新上項目出現(xiàn)“先天性”不足。同時還應(yīng)堅持對設(shè)備的更新改造，提升安全技術(shù)水平，并對設(shè)備進行定時檢驗檢測，以便及時有效地消除設(shè)備運行過程中的不安全因素。貫徹落實《意見》，要求督促生產(chǎn)經(jīng)營單位認真落實企業(yè)主體責(zé)任，加大關(guān)鍵技術(shù)工藝設(shè)備材料科技投入，提升安全保障水平，為實現(xiàn)安全生產(chǎn)管理關(guān)口前移打下堅實的基礎(chǔ)。
四是提升交通運輸和漁業(yè)船舶安全技術(shù)標準。公安部門統(tǒng)計資料顯示，近年來發(fā)生的導(dǎo)致10人以上死亡的重特大交通事故，運輸里程在1000公里以上的超長途客運車輛事故和危險化學(xué)品運輸車輛占了很大比例。如2014年3月1日晉濟高速巖后隧道發(fā)生特別重大交通事故，導(dǎo)致甲醇泄漏燃燒引起爆炸，造成31人死亡，9人失蹤和42輛車不同程度損毀；濱保高速天津“10•7”特別重大道路交通事故造成35人死亡、19人受傷，人員傷亡和財產(chǎn)損失慘重。事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事發(fā)時肇事車輛都不同程度存在安全技術(shù)或安全配置標準不高的狀況。國家對大客車等車輛的一些安全標準僅僅是推薦規(guī)定，而非強制規(guī)定。鑒于此，《意見》提出要提高大型客車、旅游客車和危險貨物運輸車輛制造安全技術(shù)標準及安全配置標準，強力推動企業(yè)采取防碰撞、防油料泄漏新技術(shù)。客船、漁船的安全性能與大型客車、旅游客車同樣關(guān)乎交通秩序及乘客的人身財產(chǎn)安全。《意見》強調(diào)要提高客船建造、逃生等相關(guān)安全技術(shù)標準；嚴格漁船檢驗制度，推進漁船標準化改造工作，推動海洋漁船（含遠洋漁船）配備安全通導(dǎo)設(shè)備。
五是強制淘汰不符合安全標準的工藝技術(shù)裝備和材料。2010年工信部發(fā)布的《部分工業(yè)行業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導(dǎo)目錄》詳細列舉了鋼鐵、有色金屬、化工等行業(yè)領(lǐng)域淘汰落后生產(chǎn)工業(yè)裝備和產(chǎn)品。貫徹《意見》，要求各相關(guān)部門認真調(diào)查行業(yè)領(lǐng)域情況，積極推動淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導(dǎo)目錄制定和更新工作的落實、以推動安全工業(yè)設(shè)備和材料隱患重大、職業(yè)病危害嚴重企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和淘汰退出。
第四，建立特殊場所安全管控制度。這里涉及兩個方面的具體要求：
一是科學(xué)合理控制高風(fēng)險和勞動密集型作業(yè)場所人員數(shù)量。在高風(fēng)險作業(yè)場所從事作業(yè)的人員越多，風(fēng)險點也就越多，發(fā)生事故的概率也就越大。如2013年吉林寶源豐禽業(yè)有限公司“6•3”氨氣泄漏特別重大火災(zāi)事故，造成121名員工死亡，76名員工受傷。這起事故暴漏出作業(yè)場所人員過于密集和逃生通道不暢帶來的安全問題，加劇了人員的大量傷亡。基于風(fēng)險概率考慮，《意見》提出要強化人員數(shù)量管控和人員密集場所風(fēng)險管控，嚴格控制單位空間作業(yè)人數(shù)，推進機器人和智能成套裝備在工業(yè)炸藥、工業(yè)雷管、劇毒化學(xué)品生產(chǎn)過程中的應(yīng)用。
二是嚴格管控人員密集場所人流密度。近年來，大型群眾性文體娛樂活動日益增多，活動呈現(xiàn)出規(guī)模大、范圍廣、場所復(fù)雜的特點。若管控不當(dāng)，極易發(fā)生群死群傷事件。2004年2月5日，北京密云密虹公園舉辦的迎春燈展發(fā)生特別重大踩踏事故，造成37人死亡。為吸取事故慘痛教訓(xùn)，《意見》要求相關(guān)部門嚴格審批、管控大型群眾性活動，建立大型經(jīng)營性活動備案制度和人員密集型作業(yè)場所安全預(yù)警制度，加強實時監(jiān)測，嚴格控制人流密度。建立健全人員密集場所人流應(yīng)急預(yù)案和管控疏導(dǎo)方案，嚴防人員擁擠、踩踏事故發(fā)生。
第五，完善從業(yè)人員安全素質(zhì)準入制度。這里涉及兩個方面的具體要求：
一是提高高危行業(yè)領(lǐng)域從業(yè)人員安全素質(zhì)準入條件。《安全生產(chǎn)法》規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責(zé)人和安全生產(chǎn)管理人員必須具備與本單位所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動相應(yīng)的安全生產(chǎn)知識和管理能力。生產(chǎn)經(jīng)營單位的特種作業(yè)人員必須按照國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)專門的安全作業(yè)培訓(xùn)，取得相應(yīng)資格，方可上崗作業(yè)。為此，《意見》明確提出高危行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)負責(zé)人、安全管理人員和特種作業(yè)人員的安全素質(zhì)要求。考慮到當(dāng)前全國地域經(jīng)濟發(fā)展水平、人力資源分布、從業(yè)人員的文化程度和專業(yè)素質(zhì)等因素差異性較大，《意見》沒有一刀切地就上述人員的安全準入和安全素質(zhì)提出具體要求。各地可根據(jù)各地實際，明確高危行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)人員的安全素質(zhì)要求。同時，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》規(guī)定和《關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》要求，《意見》對被追究刑事責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營者依法實施相應(yīng)的職業(yè)禁入，對事故負有重大責(zé)任的社會服務(wù)機構(gòu)和人員依法實施相應(yīng)的行業(yè)禁入。“兩個禁入”有助于提高企業(yè)和個人的違法成本，強化責(zé)任落實。針對外協(xié)單位安全管理不規(guī)范等問題，《意見》要求企業(yè)認真履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任，嚴格審查外協(xié)單位從業(yè)人員安全資質(zhì)。
二是提升重點行業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵崗位人員職業(yè)安全技能。企業(yè)關(guān)鍵崗位人員職業(yè)安全技能的高低直接影響企業(yè)安全生產(chǎn)水平。《意見》提出督促企業(yè)建立健全煤礦、非煤礦山、危險化學(xué)品等13個重點行業(yè)領(lǐng)域關(guān)鍵崗位人員入職安全培訓(xùn)、警示教育、繼續(xù)教育和考核制度。針對當(dāng)前客貨運車輛駕駛員職業(yè)所要求的條件偏低、培訓(xùn)不到位、處置突發(fā)事件能力偏弱等現(xiàn)實情況，《意見》要求完善客貨運車輛駕駛員職業(yè)要求，改革大中型客貨車駕駛?cè)寺殬I(yè)培訓(xùn)考試機制，進一步加大客貨運駕駛員業(yè)務(wù)知識、操作技能和處置突發(fā)事件等方面的培訓(xùn)。
三、協(xié)同推進，確保《意見》落實到位
加強安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入工作涉及多行業(yè)、多部門、需要各方共同推進落實。
一是加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。國家安全監(jiān)管總局將推動把安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入工作納入地方政府及相關(guān)部門安全生產(chǎn)目標考核內(nèi)容，加強考核獎懲。地方人民政府安委會要主動作為，結(jié)合實際提出貫徹落實《意見》的具體方案，協(xié)調(diào)各方，著力解決跨部門、跨行業(yè)的問題。
二是加強改革創(chuàng)新。結(jié)合貫徹實施《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，以問題為導(dǎo)向，加強安全生產(chǎn)監(jiān)管體制機制的改革創(chuàng)新，加強源頭管控和安全預(yù)防工作，把握主動權(quán)。
三是加強法規(guī)制度建設(shè)。加快涉及安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入方面法律法規(guī)和行政規(guī)章的制修訂工作，加快涉及安全生產(chǎn)源頭管控和安全準入方面法律法規(guī)和行政規(guī)章的廢改立工作，實現(xiàn)用制度管人、管事。
四是加強督促檢查。各地區(qū)、各相關(guān)部門要按照責(zé)任清單和時間表，定期檢查，對工作不力、落實不到位的，要通報批評、嚴肅問責(zé)。
五是加強輿論引導(dǎo)。各地區(qū)、各相關(guān)部門要充分利用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信等媒體，采取設(shè)立專欄、訪談等多種方式，集中報道、廣泛宣傳《意見》的精神實質(zhì)和各地貫徹落實的經(jīng)驗做法，推動學(xué)習(xí)貫徹不斷深入。
